2.2. Ảnh hưởng của Luật biển đối với tranh chấp ở biển Đông
2.2.1 Ảnh hưởng tiêu cực của Luật biển
Công ước luật biển của Liên Hợp Quốc (1982) là công ước cả gói được ra đời sau 9 năm và 11 phiên đàm phán liên tục từ năm 1973 đến 1982. Công ước ghi nhận như một bản hiến pháp về biển với sự đồ sộ của hơn 300 điều khoản và sự toàn diện của các quy định trong các lĩnh vực quản lý và sử dụng biển. Mục tiêu của công ước nhằm thúc đẩy việc sử dụng biển vào mục đích hòa bình tận dụng các nguồn tài nguyên biển trên cơ sở nguyên tác công bằng, bền vững và tôn trọng chủ quyền lẫn nhau. Rất tiếc là đối với an ninh biển Đông, Công ước dường như không phát huy được vai trò tích cực.
Sở dĩ như vậy, vì trước hết nguyên nhân sâu xa nhất đối với mối đe dọa đối với an ninh trên biến Đông là tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ, như UNCLOS có quyết định về điều chỉnh vấn đề này. Hơn nữa, lịch sử tranh chấp biển Đông cho thấy, tranh chấp dường như bị mở rộng và leo thang một phần do Công ước. Thời điểm Công ước đang được đàm phán cũng là thời điểm tranh chấp về biển Đông ghi nhận sự mở rộng của 3 bên tranh chấp mới: Philippin, Malaysia và Brunei. Điều này có thể được lý giải bởi những quy định mới của Công ước về việc đảo có thể tạo ra các vùng biển đầy đủ như đất liền đã làm cho các quốc gia ven biển nhận ra tầm quan trọng của các thực thể tại biển Đông và đưa ra yêu sách của mình. Ngoài ra, dựa trên các quy định của Công ước như quy định về xác định đường cơ sở, cách xác định vùng ven biển, quy chế các vùng biển. Các quốc gia đã cố tình giải thích và áp dụng theo hướng có lợi nhất cho quốc gia của mình, để từ tranh chấp chủ quyền tranh chấp mở rộng thành tranh chấp về vùng biển và cạnh tranh trong việc thực thi các quyền chủ quyền về quyền tài phán để củng cố yêu sách của mình từ đó tạo ra mối đe dọa đối với an ninh hàng hải khu vực. Ngày 23/3/2011, Tân Hoa Xã, hãng tin chính thức của Trung Quốc, đã phát bài viết “Tranh chấp Nam Hải dưới góc độ của luật biển quốc tế” của hai học giả Hạ Giám và Uông Cao, Đại học Tương Đàm, trong đó không những khẳng định cái gọi là “chủ quyền”của Trung Quốc mà còn vu cáo Việt Nam và các nước Đông Nam Á khác, “bẻ cong” Công ước Luật Biển năm 1982 của Liên hợp quốc và “tranh giành chủ quyền của Trung Quốc” ở Biển Đông.
2.2.2. Vai trò tích cực của Luật biển
Tuy nhiên, ở góc độ ngược lại, người ta cũng có thể lập luận rằng hoàn toàn không có sự mâu thuẫn giữa mục đích của UNCLOS và an ninh hàng hải nhằm duy trì trật tự trên biển. Cùng với sự tham gia gần đây của Thái Lan, hầu hết các quốc gia ven biển Đông, đặc biệt là tất cả các quốc gia là các bên tranh chấp biển Đông, cũng như có lợi ích liên quan đều là thành viên của Công ước luật biển. Là thành viên, các quốc gia ven biển Đông có nghĩa vụ giải thích và thực hiện nghĩa vụ được quy định trong Công ước thiện chí theo nguyên tắc Pacta sunt servander. Theo đó các quy định của công ước sẽ phải được giải thích và áp dụng theo hướng đúng mục đích của Công ước và như vậy không thể đe dọa đến an ninh hàng hải tại biển Đông. Vai trò cụ thể của Công ước có thể được nhìn nhận ở các khía cạnh sau đây:
Vai trò của UNCLOS năm 1982 trong việc kiềm chế và quản lý các mối đe dọa an ninh hàng hải
Hạn chế và làm rõ đối tượng của yêu sách chủ quyền lãnh thổ.
Đối với yêu sách chủ quyền, mặc dù không quy định về giải pháp tranh chấp chủ quyền lãnh thổ, UNCLOS có thể được áp dụng thu hẹp và làm rõ đối tượng của tranh chấp lãnh thổ. Hiện nay, đối tượng tranh chấp chủ quyền đến mất an ninh hàng hải tại biển Đông chủ yếu là yêu sách chủ quyền đối với các đảo nằm giữa biển Đông. Các quốc gia thường chỉ đưa ra yêu sách chủ quyền một cách chung chung là yêu sách chủ quyền với một nhóm các thực thể dược gọi tên là Hoàng Sa, Trường Sa và Kalayaan. Tuy nhiên không phải mọi thực thể của Hoàng Sa, Trường Sa, hoặc Kalayaan đều thỏa mãn những đối của tranh chấp lãnh thổ.
Các thực thể trên biển có thể chia thành 3 loại là các thực thể chìm, các bãi nửa nổi, nữa chìm và các đảo. UNCLOS đã định nghĩa rất rõ ràng, theo đó chỉ “các vùng nước được hình thành tự nhiên, có nước bao bọc và nổi trên mặt nước khi thủy triều lên” mới là đảo theo định nghĩa tại điều 121. Các tiêu chí về “hình thành tự nhiên”, “có nước bao bọc” và “nổi khi thủy triều lên” phải được kết hợp với nhau để xác định một thực thể là đảo. Các tiêu chí này loại bỏ khả năng can thiệp của con người để làm thay đổi định dạng, cấu trúc tự nhiên của các thực thể nhằm tạo thành đảo. Đồng thời các tiêu chí nổi kể cả khi thủy triều xuống thấp chỉ là các bãi chìm, thuộc một phần của thềm lục địa và đáy đại dương. Trong số các thực thể này, chỉ có đảo thỏa mãn là đối tượng của yêu sách lãnh thổ. Các bãi nửa nổi nửa chìm có thể được sử dụng làm điểm cơ sở cho các đảo trong một số điều kiện theo quy định của Công ước. Nó không thể là đối tượng của yêu sách chủ quyền. Đồng thời với quan điểm là bãi nửa nổi nửa chìm không thể đồng nhất với đảo, các quốc gia không được sử dụng bãi nửa nổi nửa chìm để xây dựng các công trình trên bãi nửa nổi nửa chìm trong các vùng chồng lấn làm điểm cơ sở. Ngoài ra, hành vi can thiệp của con người để xây dựng các công trình trên các bãi nửa nổi nửa chìm và bãi chìm có thể tạo ra đảo nhân tạo, những đảo nhân tạo không phải là đối tượng của yêu sách chủ quyền vì việc quy định cho phép xây đựng đảo nhân tạo thuộc quyền tài phán của quốc gia ven biển, và khi được xây dựng đảo nhân tạo cũng chỉ là vùng an toàn tối đa 500 mét, khác hoàn toàn đảo.
Như vậy, nếu giải thích và áp dụng đúng đắn quy định của UNCLOS, số lượng các đảo là đối tượng của yêu sách chủ quyền lãnh thổ tại biển Đông sẽ nhỏ hơn nhiều số lượng thực thể đang được yêu sách chủ quyền lãnh thổ hiện nay. Các quốc gia không thể tiến hành xây dựng các công trình để biến các bãi nửa nổi nửa chìm hoặc các bãi chìm thành đảo để đưa ra yêu sách chủ quyền lãnh thổ. Qua đó việc áp dụng các quy định của UNCLOS đã giúp hạn chế và làm sánh tỏ đối tượng của yêu sách chủ quyền lãnh thổ của các bên, từ đó hạn chế việc chiếm giữ các bãi chìm, bãi nổi và xây dựng các công trình nhân tạo trên thực thể này.
Thiết lập cơ sở pháp lý đối với yêu sách của biển.
Với yêu sách vùng biển theo học thuyết đất thống trị biển được pháp điển hóa vào nội dung các quy định của Công ước, các vùng biển chỉ co thể được tạo ra từ các dãnh nghĩa chủ quyền lãnh thổ. Theo đó, đất liền có thể tạo ra các vùng biển nội thủy, lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. các đảo cũng có thể tạo ra đầy đủ các vùng biển như đất liền nếu các đảo có đời sống kinh tế riêng hoặc có khả năng cho con người sinh sống. Nếu vùng biển của các quốc gia chồng lấn lên nhau thì việc phân định được thực hiện để hướng tới giải pháp công bằng. Thực tiễn áp dụng các quy định quản lý của UNCLOS có mấy điểm cần lưu ý sau đây:
Thứ nhất, việc xây dựng các vùng biển của đảo là vấn đề còn gây tranh cãi do quy định mập mờ của Công ước và các quốc gia có xu hướng tối đa lợi ích của mình thông qua giải thích rộng rãi các điều kiện về khả năng con người cư trú và đời sống kinh tế riêng của điều 121 về yêu sách đầy đủ các vùng biển cho các đảo. tuy nhiên xu hướng này đi ngược lại mục đích của điều ước 121 là để nhằm hạn chế sự mất cân đối về hiệu lực tạo ra các vùng biển giữa đất liền và các đảo, chứ không phải là công cụ để mở rộng vùng biển cho các đảo.
Thứ hai việc phân định biển để hướng đến các giải pháp công bằng đã được thực tiễn các quốc gia thực hiện với một quy định thống nhất gồm 2 bước: xác định đường cách đều và điều chỉnh đường này nhằm đạt được giải pháp công bằng. Trong số các tiêu chí để xác định sự điều chỉnh, tỷ lệ độ dài bờ biển luôn là yếu tố có sức mạnh. Điều này cho thấy, cho dù các đảo ở biển Đông có thể được yêu sách đầy đủ vùng biển, nhưng do kích thước quá nhỏ bé, tỉ lệ bờ biển của các đao chênh lệch lớn vơi bờ biển của các quốc gia ven biển khi nhận định các đảo này sẽ chệnh lệch lớn đối với bờ biển của các quốc gia ven biển nên khi phân định các đảo này sẽ không bao giờ được hướng đầy đủ hiệu lực. Phán quyết gần đây giữa Ukraina và Rumani đã cho thấy để phân định biển giữa hai quốc gia, tòa không cần xem xét về việc đảo Serpent là đảo thuộc quy định tại khoản 2 (tức là có đầy đủ các vùng biển) hay đảo thuộc quy định tại điều 3 điều 121 để có thể phân định được vùng biển chồng lấn giữa hai quốc gia. Như vậy, nhìn vào đặc điểm địa lý của biển Đông có thể thấy việc yêu sách vùng biển cho các đảo ở biển Đông không thực sự quan trọng, vì các đở này sẽ bị giảm hiệu lực thạm chí bỏ qua khi phân định biển với các vùng biển đất liền và kết luận này không phụ thuộc vào chủ quyền đối với các dỏa thuộc quốc gia nào.
Thứ ba, ngoài cơ sở pháp lý để xác định vùng biển, UNCLOS không quy đinh về cơ sở lịch sử để yêu sách các vùng biển, mà chỉ đề cập đến khái niệm vịnh lich sử. Thực tiễn quốc tế cũng cho thấy thuật ngữ lịch sử chỉ áp dụng cho vùng nước lịch sử và vịnh lịch sử với ý nghĩa như là nội thủy và để thiết lập vùng nước lịch sử hay vinh lịch sử cần thỏa mãn các yêu cầu về chiếm hữu thực sự, hòa bình, liên tục trong thời gian dài và không có sự phản đối của các quốc gia có liên quan. Thực tiễn về chiếm hữu thực sự, hòa bình, liên tục trong thời gian dài và không có sự phản đối của các quốc gia có liên quan không tồn tại ở biển Đông.
Như vậy có thể thấy, việc áp dụng đúng đắn Công ước 1982 sẽ tạo sơ sở hợp pháp cho yêu sách vùng biển của mỗi bên. Theo đó, yêu sách vùng biển cần được dựa trên các vùng biển tạo ra từ bờ biển đất liền của các quốc gia ven biển. Do các đặc thù về tự nhiên và địa lý, các đảo giữa biển đông không được yêu sách có đầy đủ các vùng biển, cho dù được các yêu sách như vậy, các đảo này cũng không thể hưởng nguyên các vùng biển được yêu sách trong phân định biển do có chồng lấn với vùng biển của các quốc gia ven biển khác. Các yêu sách về vùng biển dựa trên cơ sở lịch sử không phù hợp với quy đinh của UNCLOS. Với ý nghĩa này, các quốc gia ven biển Đông có thể định hướng pháp lý cho những yêu sách vùng biển, từ đó phạm vi các vùng biển không có tranh chấp được làm rõ.
Tạo cơ sở pháp lý cho các hành xử phù hợp
UNCLOS không chỉ định ra cơ sở pháp lý để xác định giới hạn của các yêu sách các vùng biển mà còn định ra các chế độ pháp lý của các vùng biển. Chế độ pháp lý của từng vùng biển được đặc trưng bởi quy định về quyền và nghĩa vụ của hai nhóm nước: quốc gia ven biển và các quốc gia khác. Các quốc gia khác có nghĩa vụ tôn trọng quyền và nghĩa vụ của các quốc gia ven biển và ngược lại. Theo đó nội thủy và lãnh hải thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển. Vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa thuộc quyền chủ quyền của quốc gia ven biển trong lĩnh vực thăm dò, khai thác và quản lý, bảo tồn sinh vật và phi sinh vật biển, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển. Các quốc gia ven biển cũng có quyền tài phán đối với việc lắp đặt, sử dụng các công trình, các đảo nhân tạo, lắp dây cáp, ống dẫn ngầm và nghiên cứu khoa học biển. Các quốc gia khác được hưởng quyền qua lại không gây hại trong lãnh hải, quyền tự do hàng không, hàng hải tại vùng đặc quyền kinh tế.
Từ những phân tích về cơ sở pháp lý của yêu sách vùng biển, trong phạm vi vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển, các quốc gia ven biển Đông có toàn quyền thực hiện các hoạt động thăm dò, khai thác, bảo tồn, quản lý tài nguyên thiên nhiên. Có hành vi quấy rối, đe dọa sử dụng vũ lực đối với các tàu thăm dò, khảo sát tài nguyên thiên nhiên, bắt giữ tàu cá và dơn phương áp dụng lệnh cấm đánh bắt cá tại các vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của quốc gia ven biển là vi phạm các quyền của các quốc gia ven biển theo quy định của UNCLOS.
Ngược lại, các quốc gia ven biển cũng cần tôn trọng quyền lợi của các quốc gia khác, không được có hành vi cản trở quyền tự do hàng hải và tự do hàng không của tàu thuyền và các phương tiện bay, không được có hành vi phân biệt đối xử khi trao quyền qua lại vô hại tại lãnh địa.
Như vậy, nếu thực hiện đúng quy định của UNCLOS thì đa số các hành vi mà các bên tranh chấp hiện nay nhằm củng cố chủ quyền, đồng thời gây mất trật tự an ninh hàng hải là hành vi vi phạm nghĩa vụ mà các quốc gia thành viên đã cam kết khi tham gia UNCLOS. Việc giải thích và áp dụng đúng đắn UNCLOS sẽ giúp các mối đe dọa đến an ninh hàng hải dược hạn chế và kiểm soát.
Đề ra cơ chế giải quyết tranh chấp
Cơ chế giải quyết tranh chấp được quy định tai điều XV đã giúp các quốc gia giải quyết những bất đồng về giải thích và thực hiện các nghĩa vụ của Công ước. Theo đó, UNCLOS khẳng định nguyên tắc cơ bản của giải quyết các tranh chấp giữa các quốc gia thành viên thông qua các biện pháp hòa bình. Để thực hiện nguyên tắc này, trước hết các bên tranh chấp cẩn giải quyết tranh chấp thông qua trao đổi quan điểm và hòa giải. Nếu sau một thời gian hợp lý, tranh chấp chưa được giải quyết thì các bên có nghĩa vụ bắt buộc giải quyết tranh chấp bằng biện pháp tư pháp. Trong đao, các quốc gia có quyền lựa chọn một trong bốn cơ chế: Tòa án Công lý quốc tế, Tòa án luật biển của Liên Hợp Quốc, trọng tài theo mục VII và trọng tài theo mục VIII. Không đưa ra lựa chọn sẽ dẫn tới việc giải quyết tại Trọng Tài theo phụ lục VII là cơ chế bắt buộc.
Tuy nhiên, Công ước cũng giành cho các quốc gia thành viên được quyền bỏ một số tranh chấp ra khỏi phạm vi xét xử bắt buộc của phần XV, trong số này có tranh chấp về chủ quyền, về phân định biển. Theo đó trung quốc đã sử dụng quyền này để loại bỏ khả năng áp dụng thủ tục bắt buộc của phần XV vào việc giải quyết tranh chấp tại biển Đông. Trung Quốc đã tuyên bố vào ngày 25/8/2006 để loại bỏ thủ tucjgiair quyết bắt buộc của cơ chế giải quyết tranh chấp của UNCLOS đối với tất cả các tranh chấp được liệt kê tại khoản 1a,b,c của điều 298 của Công ước. Theo đó, tranh chấp liên quan đến chủ quyền và phân định biển tại biển Đông đã bị loại trừ khỏi thủ tục tranh chấp bắt buộc. Do đó cần thuyết phục Trung Quốc với tư cách là nước lớn, rút bảo lưu để đưa tranh chấp biển Đông ra giải quyết bởi cơ chế giửi quyết tranh chấp của UNCLOS nhằm đạt được giải pháp liên quan và lâu dài.
Trong khi chờ động thái như vậy của Trung Quốc, các quốc gia ven biển Đông vẫn có thể vận dụng cơ chế giải quyết của Công ước để giải quyết một số tranh chấp liên quan đến việc giải thích và áp dụng một số điều khoản của Công ước, trong đó điều 121 có thể là một ví dụ. Một yêu sách như vậy có thể đệ trình lên Tòa an Công lý quốc tế hoặc Tòa luật biển dưới dạng một yêu cầu xét xử do có sự áp dụng khác nhau hoặc yêu ccầu đưa ra ý kiến tư vấn. Ngoài ra, trong các trường hợp cấp thiết, nhằm ngăn chận các hậu quả không thể khắc phục được , các bên còn có thể yêu cầu Tòa công lý quốc tế hoặc tòa luật biển ra quyết định về các biện pháp khẩn cấp tạm thời.
Vận dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của UNCLOS trong bối cảnh hiện nay, ít nhất có thể giúp các quốc gia ven biển thống nhất việc giải quyết và áp dụng một số điều khoản quan trọng đối với tranh chấp tại biển Đông, ngăn chặn các hành vi và hậu quả nghiêm trọng qua đó hạn chế các nguy cơ đới với an ninh hàng hải.
Xây dựng cơ chế hợp tác
Nhiều mối đe dọa đến an ninh hàng hải, đặc biệt an ninh phi truyền thống là hậu quả của việc các quốc gia đã quá tốn thời giai vào việc leo thang tranh chấp và thực hiện các hoạt động củng cố yêu sách mà quên đi thực hiện các hoạt động hợp tác về vấn đề bảo vệ và bảo tồn môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển, về phát triển và chuyển giao khoa học kĩ thuật hàng hải, và tôn trọng quyền của các quốc gia không có biển hoặc gặp bất lợi về mặt địa lý ( điều XIII của UNCLOS)
Hơn nữa, liên quan đến bối cảnh biển Đông, các quốc gia ven biển có nhiệm vụ đạt được các dàn xếp tạm thời trong khi chờ đợi đạt được giải pháp lâu dài theo quy định của điều 73 (3), 83(3). Hai điều khoản này quy định rằng trong khi chờ ký kết thỏa thuận phân định biển, các quốc gia hữu quan, trên tinh thần hòa bình và hợp tác, làm hết sức mình để đi đến dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn không phương hại hoặc cản trở việc kí kết các thỏa thuận dứt khoát trong giai đoạn quá độ này. Các dàn xếp tạm thời không phương hại đến hoạch định cuối cùng. Công ước không quy định cụ thể về các hình thức thỏa thuận tạm thời, do vậy tinh thần hợp tác và khai thác chung chính là những hình thức thỏa thuận tạm thời đáp ứng việc thực hiện nhiệm vụ này.
Ngoài ra với đặc điểm là một vùng biển nửa kín, có nguồn tài nguyên sinh vật biển nhiệt đới vô cùng phong phú. Theo diều 123, các quốc gia ven biển Đông có nghĩa vụ hợp tác trực tiếp hoặc thông qua các thiết chế khu vực trong việc thể hiện các quyền và nghĩa vụ theo quyddinhj của Công ước nhằm: một lad quản lý , bảo tồn, thăm dò, khai thác các nguồn tài nguyên sinh vật biển; hai là phối hợp thực hiện các nghĩa vụ để bảo vệ và bảo tồn môi trường biển; ba là phối hợp thực hiện các công nghiên cứu khoa học biển và nếu phù hợp thực hiện công trình nghiên cứu khoa học biển chung trong khu vực; bốn là nếu phù hợp mời các quốc gia khác và các tổ chức quốc tế tham gia để thúc đẩy việc thực hiện nghĩa vụ khu vực.
Như vậy trong khi đạt đến một giả pháp lâu dài cho tranh chấp chủ quyền tại biển Đông, các quốc gia có thể hợp tác với nhau trong các linh vực trong quy đinh của điều 123 nhằm hạn chế và kiểm soát các nguy cơ đối với an ninh phi truyền thống tại biển Đông. Biển Đông là nơi hội tụ của nhiều mối quan tâm về an ninh trên biển. Dưới góc độ an ninh truyền thống, những xung đột về yêu sách lãnh thổ và vùng biển ngày càng gay gắt khiến cho xung đột vũ trang có thể xảy ra tại khu vực biển Đông.
Dưới góc độ an ninh phi truyền thống, sự suy giảm đa dạng sinh học của môi trường sinh vật biển nửa kín, sự khai thác quá mức tài nguyên sinh vật biển, sự đe dọa đến quyền tự do và an toàn hàng hải và hàng không và sự mất an toàn về sinh kế của người dân ven biển là những nguy cơ đang hiện hữu. Tất cả những triển vọng này đặt an ninh của khu vực biển Đông ở mức báo động cao. Công ước luật biển năm 1982 của Liên Hợp Quốc là một khuôn khổ pháp lý đa phương và toàn diện nhằm giúp các quốc gia sử dụng và quản lý biển một cách hòa bình, công bằng và bền vững trên cơ sở tôn trọng chủ quyền lẫn nhau.
Với mục tiêu này, các quy định của Công ước 1982 đã cung cấp cơ sở để các quốc gia trong khu vực biển Đông kiềm chế và quản lý các nguy cơ đối với an ninh trên biển. Mặc dù không tạo cơ sở pháp lý giải quyết vấn đề tranh chấp chủ quyền, Công ước có thể giúp các bên xác định và thu hẹp đối tượng của tranh chấp chủ quyền. Công ước là cơ sở để các bên đưa ra các yêu sách vùng biển hợp pháp, từ đó xác định được các quyền và nghĩa vụ của các quốc gia ven biển và các quốc gia khác.
Công ước cũng thiết lập cơ chế hợp tác về bảo vệ môi trường, nghiên cứu khoa học biển và đặc biệt là nghĩa vụ hợp tác giữa các quốc gia trong vùng biển nửa kín. Cơ chế giải quyết tranh chấp của Công ước có thể được vận dụng để thu hẹp và tiến tới giải quyết tranh chấp, trong đó các quốc gia có nghĩa vụ đạt được giải pháp tạm thời trong khi tranh chấp chưa được giải quyết triệt để. Nhằm áp dụng hiệu quả các quy định của Công ước vào bối cảnh đặc thù của biển Đông, các quốc gia cần cụ thể hóa các quy định của Công ước để xây dựng một bộ luật ứng xử có hiệu lực ràng buộc trong khu vực.
